Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên
Để tổ chức quyền lực Nhà nước tại địa phương, Nhà nước ta cũng như mọi quốc gia khác đều phân chia lãnh thổ ra các đơn vị hành chính và tổ chức cơ quan quản lý ở đó để bảo đảm mối liên hệ giữa Trung ương và địa phương, thực hiện chính sách của Nhà nước tại địa phương và quản lý địa phương.
Trên thế giới có nhiều cách tổ chức cơ quan quản lý địa phương và cũng có nhiều tên gọi khác nhau về các cơ quan đó. Ngay trong một nước cũng có nhiều mô hình tổ chức cơ quan quản lý khác nhau ở đơn vị hành chính khác nhau cùng tồn tại. Về cơ bản có những mô hình sau đây:
– Cơ quan chính quyền địa phương là một bộ máy hành chính đứng đầu là một quan chức chủ đạo (Tỉnh trưởng, Quận trưởng) được bổ nhiệm từ trên. Cơ quan mang tính cá nhân này (vì toàn bộ quyền hạn tập trung vào trong tay người đứng đầu, các bộ phận khác nhau trong bộ máy ấy chỉ là thừa hành và giúp việc) có toàn quyền thực hiện mọi công việc quản lý hành chính Nhà nước ở địa phương, thực hiện việc “cai trị”. Mô hình này tồn tại phỏ biến ở thời kỳ phong kiến trước đây ở một số đơn vị hành chính gọi là “trung gian” ở một số nước châu Âu, châu Mỹ và châu Á,…
– Chính quyền địa phương là cơ quan hành chính do cấp trên bổ nhiệm (hoặc được bầu ra) kết hợp với một Hội đồng tự quản do dân cư bầu ra. Ở đây vai trò chủ đạo thuộc về cơ quan hành chính, còn Hội đồng tự quản chỉ đóng vai trò tư vấn, nằm dưới sự giám hộ của cơ quan hành chính và chỉ được bàn định những vấn đề thuần tuý địa phương không được tham gia vào những vấn đề chung của quốc gia trừ các vấn đề có tính chất chính trị. Hình thức quản lý này phổ biến ở các đơn vị hành chính “trung gian” các nước tư bản (nhất là ở Pháp trước cải cách hành chính năm 1982).
– Mô hình quản lý địa phương bởi một Uỷ ban hành chính do dân cư hay các Hội đồng tự quản cấp dưới trực tiếp bầu ra. Uỷ ban cũng có người đứng đầu song hoạt động chủ yếu mang tính tập thể. Uỷ ban quyết định tập thể các vấn đề quản lý địa phương, các thành viên phân công phụ trách từng mảng công việc. Hình thức này phổ biến ở đơn vị hành chính cấp huyện, quận ở Anh, Mỹ, Bắc Âu và cả ở cấp huyện của ta trước năm
– Mô hình chính quyền địa phương là một Hội đồng – cơ quan đại diện quyền tự quản hoặc quyền lực Nhà nước – do nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân và chính quyền cấp trên. Hội đồng là cơ quan có toàn quyền quyết định và thực hiện các vấn đề địa phương theo qui định của pháp luật. Hội đồng có cơ quan chấp hành – hành chính của mình dưới dạng Uỷ ban chấp hành hay Uỷ ban hành chính hoặc cơ quan cá nhân như Thị trưởng, Chủ tịch. Mô hình này phổ biến ở các đơn vị hành chính “tự quản” ở các nước tư bản và ở tất cả các cấp đơn vị hành chính các nước xã hội chủ nghĩa trong đó có nước ta.
Về nguyên tắc, cơ quan chính quyền địa phương dù là một bộ phận hay nhiều bộ phận (một cơ quan hay nhiều cơ quan) song là một cơ cấu thống nhất, trong đó quyền hạn thực sự trong việc quản lý địa phương thuộc về một cơ quan – gọi là “cơ quan quyết định”. Cơ quan này là Hội đồng hay Uỷ ban hoặc Quận trưởng, Tỉnh trưởng phụ thuộc vào tính chất của từng đơn vị hành chính và nguyên tắc tổ chức bộ máy Nhà nước của các chế độ Nhà nước. Các cơ quan khác còn lại – cơ quan chấp hành – thừa hành hoặc tư vấn – giám sát được lập ra để thực hiện phần công việc được phân giao hoặc để giám sát. ở đây không có việc vận dụng chế độ phân quyền giữa các cơ quan chính quyền địa phương (tức là chia chính quyền địa phương ra hai cơ quan độc lập nhau, chế ước lẫn nhau giống như cách tổ chức các cơ quan Nhà nước cấp cao ở Trung ương) như một số người quan niệm.
Theo pháp luật hiện hành thì cơ quan chính quyền địa phương nước ta ở tất cả các cấp đơn vị hành chính là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân với các bộ phận cấu thành khác như Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, các sở, phòng, ban của Uỷ ban nhân dân(2)v.v… trong đó Hội đồng nhân dân là cơ quan chủ đạo.
Hội đồng nhân dân là “cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên” (Điều 119 Hiến pháp năm 1992). Hội đồng nhân dân thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất của Trung ương đồng thời phát huy quyền chủ động, sáng tạo của địa phương. Tính quyền lực Nhà nước của Hội đồng nhân dân biểu hiện ở chỗ: nó thể hiện quyền làm chủ của nhân dân trên địa bàn lãnh thổ đồng thời thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn do cấp trên phân giao. Quyết định của Hội đồng nhân dân có tính bắt buộc chung đối với các cơ quan, tổ chức và công dân ở địa phương. Uỷ ban nhân dân “do Hội đồng nhân dân bầu ra là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp” (Điều 123 Hiến pháp năm 1992).
Theo tinh thần này, Hội đồng nhân dân là hình thức tổ chức chính quyền địa phương kiểu mới. Nó không phải là cơ quan đại diện, tư vấn bên cạnh cơ quan hành chính hay là “cơ quan tự quản” như trong các chính quyền địa phương kiểu phong kiến trước đây và tư bản hiện nay, mà là cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước của nhân dân Hội đồng nhân dân cấp dưới bầu ra. Từ Hiến pháp 1959 mới qui định thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính (sau đổi gọi Uỷ ban nhân dân) ở tất cả các cấp hành chính – TG trên địa bàn lãnh thổ – được coi là một bộ phận quyền lực hợp thành quyền lực Nhà nước chung của toàn quốc. Uỷ ban nhân dân cũng không phải là một cơ quan hành chính của cấp trên đặt ra ở địa phương để “cai trị” mà là một cơ cấu thuộc Hội đồng nhân dân với nhiệm vụ chính là “chấp hành” Hội đồng nhân dân đồng thời được giao thực hiện các nhiệm vụ quản lý hành chính Nhà nước ở địa phương. Như vậy, cả hai cơ quan này đều thuộc cơ cấu chính quyền địa phương thống nhất, cùng có chức năng quản lý địa phương theo qui định của pháp luật. Hội đồng nhân dân với tính cách là cơ quan đại diện, cơ quan tập thể có phương thức hoạt động theo kỳ họp, ra nghị quyết về các vấn đề xây dựng địa phương và giám sát (giám sát hoạt động của các cơ quan Nhà nước khác ở địa phương, giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân và giám sát việc tuân theo pháp luật ở địa phương). Còn Uỷ ban nhân dân có nhiệm vụ tổ chức thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của cấp trên và cùng với Thường trực Hội đồng nhân dân thực hiện các nhiệm vụ tổ chức hoạt động của Hội đồng nhân dân (như chuẩn bị kỳ họp). Giữa Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân không có sự tách biệt. Với cách hiểu đó, Hội đồng nhân dân ngoài ý nghĩa là cơ quan đại diện bao gồm các đại biểu có thẩm quyền do dân bầu lên ở từng địa phương – cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương – còn bao hàm ý nghĩa là cơ quan quản lý Nhà nước tại địa phương, trong đó có cả Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân và các bộ phận hợp thành khác.
Bài viết được thực hiện bởi: thạc sĩ, luật sư Phạm Ngọc Minh – Giám đốc Công ty Luật TNHH Everest, Giảng viên khoa Luật kinh tế – Trường Đại học Hòa Bình