Bạn đang xem bài viết Những Vấn Đề Mang Tính Nguyên Tắc Trong Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật được cập nhật mới nhất trên website 2atlantic.edu.vn. Hy vọng những thông tin mà chúng tôi đã chia sẻ là hữu ích với bạn. Nếu nội dung hay, ý nghĩa bạn hãy chia sẻ với bạn bè của mình và luôn theo dõi, ủng hộ chúng tôi để cập nhật những thông tin mới nhất.
Luật Ban hành Văn bản Quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL) được ban hành năm 1996. Qua các lần sửa đổi, bổ sung, thay thế, nội dung Luật đã có nhiều thay đổi. Về căn bản, các quy định trong Luật ngày càng đầy đủ, phù hợp hơn với khả năng xây dựng pháp luật của các cơ quan và nhu cầu quản lý của đời sống xã hội. Tuy nhiên, có một số vấn đề mang tính nguyên tắc chưa được Luật BHVBQPPL hiện hành (năm 2008) thể hiện một cách rõ ràng, hợp lý, nên hoạt động xây dựng pháp luật và áp dụng quy phạm pháp luật gặp những khó khăn nhất định.
1. Vị trí thứ bậc của văn bản quy phạm trong hệ thống pháp luật
Hệ thống pháp luật Việt Nam là hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) có mối quan hệ nội tại hữu cơ, nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý thấp không được trái với nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý cao. Để đảm bảo được tính thống nhất này thì yêu cầu đầu tiên là phải xác định chính xác mỗi văn bản QPPL có vị trí thứ bậc như thế nào trong hệ thống văn bản QPPL nói chung.
Văn bản QPPL là sản phẩm của quyền lực nhà nước, thể hiện khả năng của mỗi cơ quan trong việc tác động vào các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Vì vậy, vị trí thứ bậc của văn bản quy phạm phụ thuộc vào vị trí của cơ quan ban hành văn bản trong bộ máy nhà nước theo quy tắc: cơ quan nào có vị trí cao trong bộ máy nhà nước thì văn bản quy phạm do cơ quan đó ban hành cũng có vị trí cao trong hệ thống pháp luật và ngược lại. Xác định được một văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, thấp hơn sẽ định hướng cho việc đưa ra các quy định trong nội dung văn bản đó và là căn cứ để áp dụng QPPL, để kiểm tra, xử lý sau khi văn bản được ban hành. Trong Luật BHVBQPPL năm 1996, mặc dù chưa hoàn toàn hợp lý nhưng với việc kể tên và sắp xếp các văn bản quy phạm theo một trật tự nhất định, việc quy định mỗi cơ quan khi ban hành văn bản thuộc thẩm quyền của mình phải căn cứ vào những văn bản quy phạm nào cũng đã góp phần xác định vị trí thứ bậc của từng văn bản. Luật BHVBQPPL năm 2008 không quy định mỗi cơ quan khi ban hành văn bản thuộc thẩm quyền của mình phải căn cứ vào những văn bản quy phạm nào nữa. Việc xác định vị trí thứ bậc của các văn bản được thể hiện trong một quy định duy nhất là Điều 2, với tên gọi “Hệ thống văn bản QPPL”. Tên Điều 2 của Luật không phải là “Các văn bản QPPL” mà là “Hệ thống văn bản QPPL” thể hiện, điều luật này không chỉ đơn giản là kể tên các văn bản QPPL mà còn sắp xếp các văn bản đó theo một trật tự nhất định thể hiện mối quan hệ giữa các văn bản đó trong một hệ thống thống nhất. Một cách tổng quát, có thể thấy nhà làm luật đã cố gắng sắp xếp các nhóm văn bản QPPL theo thứ tự hiệu lực từ cao đến thấp. Tuy nhiên, vẫn có một số nhóm văn bản mà vị trí được sắp xếp trong Điều 2 của Luật chưa thể hiện chính xác vị trí thứ bậc của chúng trong hệ thống pháp luật.
Một là, vị trí thứ bậc của nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội (khoản 10, Điều 2 Luật BHVBQPPL năm 2008 ). Đây là các văn bản quy phạm được ban hành bởi sự phối hợp của một cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của một tổ chức chính trị – xã hội. Vì các tổ chức chính trị – xã hội không nằm trong cơ cấu bộ máy nhà nước nên không thể xác định hiệu lực của văn bản theo vị trí của các tổ chức này, nhưng điều đó cũng không có nghĩa là sự tham gia của tổ chức chính trị – xã hội vào việc ban hành văn bản sẽ làm cho hiệu lực của văn bản thấp đi. Vì thế, cần phải coi nghị quyết liên tịch do Ủy ban thường vụ Quốc hội và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội ban hành có hiệu lực bằng nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội độc lập ban hành; nghị quyết liên tịch do Chính phủ và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội ban hành có hiệu lực bằng văn bản do Chính phủ độc lập ban hành. Như vậy, không nên gom các nghị quyết liên tịch thành một nhóm văn bản chung mà nên tách riêng nghị quyết liên tịch do Ủy ban thường vụ Quốc hội và nghị quyết liên tịch do Chính phủ phối hợp với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội ban hành thành hai nhóm và xếp chúng vào vị trí tương ứng. Nếu xếp chung trong một nhóm và đặt các văn bản này ở vị trí sau nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thì dễ bị hiểu lầm là các nghị quyết liên tịch có hiệu lực pháp lý thấp hơn các văn bản đó.
Hai là, vị trí thứ bậc của các thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (khoản 11, Điều 2 Luật BHVBQPPL năm 2008). Quy định này cho thấy, trừ trường hợp thông tư liên tịch của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, còn lại các thông tư liên tịch khác được phối hợp ban hành bởi các chủ thể có vị trí khác nhau trong bộ máy nhà nước. Theo chúng tôi, trong bộ máy nhà nước, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có vị trí cao hơn Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Vì vậy, các thông tư này cần được coi là có hiệu lực pháp lý thấp hơn hiệu lực của thông tư do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao độc lập ban hành, nhưng lại có hiệu lực cao hơn thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ độc lập ban hành. Do đó, đề nghị phải được xếp trước nhóm thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
2. Nguyên tắc áp dụng quy phạm pháp luật
Ngoại trừ Hiến pháp là loại văn bản QPPL luôn luôn chỉ tồn tại một văn bản hiện hành duy nhất, các loại văn bản QPPL khác thường xuyên có nhiều văn bản do cùng một cơ quan ban hành cùng có hiệu lực ở một thời điểm nhất định. Vì cùng loại văn bản và cùng do một cơ quan ban hành nên các văn bản này có cùng vị trí thứ bậc trong hệ thống văn bản QPPL. Trong trường hợp các văn bản đó cùng quy định về một vấn đề nhưng nội dung khác nhau thì không thể đồng thời được áp dụng vào một vụ việc cụ thể. Vì vậy, lựa chọn quy phạm nào để áp dụng trong những trường hợp đó phải được quy định thành nguyên tắc áp dụng QPPL. Vấn đề này đã được quy định trong khoản 3 Điều 80 Luật BHVBQPPL năm 1996 “Trong trường hợp các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau” và được giữ nguyên ở khoản 3 Điều 83 Luật BHVBQPPL năm 2008. Sở dĩ Luật quy định phải áp dụng văn bản được ban hành sau là để đảm bảo QPPL được chọn để áp dụng phù hợp nhất với các điều kiện thực tế. Tuy nhiên, việc nghiên cứu hệ thống pháp luật cũng cho thấy, có những trường hợp hai văn bản cùng quy định về một vấn đề, trong đó một văn bản quy định một cách chung nhất và một văn bản quy định mang tính chất chuyên sâu trong một lĩnh vực quản lý cụ thể (thường được gọi là văn bản chuyên ngành). Trong trường hợp này, thông thường văn bản quy định chuyên sâu phù hợp với điều kiện quản lý đặc thù của từng ngành, từng lĩnh vực hơn văn bản quy định chung. Vì thế, việc áp dụng văn bản chuyên ngành khi giải quyết các công việc cụ thể của từng ngành, từng lĩnh vực thường thuận lợi và mang lại hiệu quả điều chỉnh cao hơn. Nếu văn bản chuyên ngành ban hành sau văn bản quy định chung thì việc lựa chọn văn bản chuyên ngành để áp dụng không có gì trái với Luật, nhưng nếu văn bản chuyên ngành ban hành trước văn bản quy định chung thì lựa chọn văn bản nào để áp dụng là vấn đề khó khăn và tiềm ẩn khả năng áp dụng pháp luật không thống nhất. Chẳng hạn, đều quy định về giải quyết khiếu nại, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định về khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính nói chung; Luật Đất đai quy định về khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai. Hai luật này có những sự khác nhau nhất định:
– Về thời hiệu khiếu nại: Luật Khiếu nại, tố cáo quy định là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hay biết được có hành vi hành chính (Điều 31); Luật Đất đai quy định là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hay biết được có hành vi hành chính (khoản 2 Điều 138);
– Về quyền khiếu nại lần hai: Luật Khiếu nại, tố cáo quy định người khiếu nại nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết thời hạn pháp luật quy định mà cơ quan giải quyết khiếu nại lần đầu không giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai (Điều 39); Luật Đất đai chỉ quy định người khiếu nại được khiếu nại lần hai khi không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại lần đầu, tức là người khiếu nại không thể khiếu nại lần hai nếu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu không giải quyết khiếu nại (Điều 138);
– Về thời hạn khiếu nại lần hai: Luật Khiếu nại, tố cáo quy định là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hay kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà người có thẩm quyền không giải quyết, nếu ở vùng sâu, vùng xa thì thời hạn nói trên là 45 ngày (Điều 39); Luật Đất đai quy định thời hạn khiếu nại lần hai là 45 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu (Điều 138).
Nếu theo nguyên tắc áp dụng QPPL được quy định tại khoản 3 Điều 83 Luật BHVBQPPL năm 2008 thì khi giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, về thời hiệu khiếu nại phải áp dụng Luật Đất đai (ban hành năm 2004) vì Luật này ban hành sau Luật Khiếu nại, tố cáo (ban hành năm 1998); về quyền khiếu nại lần hai và thời hạn khiếu nại lần hai phải áp dụng Luật Khiếu nại, tố cáo (quy định này được sửa đổi, bổ sung năm 2005) vì quy định này ban hành sau Luật Đất đai. Mặc dù vậy, có thể khẳng định chắc chắn rằng, việc giải quyết khiếu nại về đất đai trên thực tế hoàn toàn chỉ áp dụng Luật Đất đai. Vậy có nên coi trường hợp áp dụng quy định trong Luật Đất đai mà quy định đó ban hành trước Luật Khiếu nại, tố cáo là trái nguyên tắc áp dụng QPPL không?
Trong khi đó, Luật Doanh nghiệp ban hành năm 2005 quy định về nguyên tắc áp dụng Luật này như sau:
Việc ưu tiên áp dụng văn bản chuyên ngành còn được thể hiện ở trong các văn bản khác. Ví dụ, khoản 1 Điều 53 Luật Cán bộ, công chức quy định “Thời hạn biệt phái không quá ba năm, trừ một số ngành, lĩnh vực do Chính phủ quy định”. Như vậy, ưu tiên áp dụng văn bản chuyên ngành là một nhu cầu thực sự tồn tại trong quản lý nhà nước. Nếu việc chọn quy định ban hành sau có mục đích bảo đảm sự phù hợp của pháp luật với điều kiện thực tế tại thời điểm áp dụng thì việc chọn quy định chuyên ngành cũng có mục đích bảo đảm sự phù hợp của pháp luật với những điều kiện đặc thù của từng lĩnh vực quản lý cụ thể. Chính vì vậy, để đảm bảo áp dụng pháp luật một cách thống nhất, cả hai trường hợp này đều phải được quy định thành nguyên tắc áp dụng QPPL trong Luật BHVBQPPL và khoản 3 Điều 8 nên sửa đổi là “Trong trường hợp các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau, nếu văn bản chuyên ngành có quy định khác thì áp dụng văn bản chuyên ngành”.
3. Hiệu lực của văn bản cụ thể hóa, chi tiết hóa
*
Được mệnh danh là “Luật ban hành luật”, mặc dù không phải là một luật đứng trên các luật khác nhưng với vai trò đặc biệt của mình, Luật BHVBQPPL là cơ sở pháp lý chung nhất cho hoạt động xây dựng và áp dụng QPPL. Chính vì vậy, các vấn đề mang tính chất nguyên tắc trong xây dựng và áp dụng QPPL phải được tập trung trong Luật này, phải được quy định một cách khái quát, chính xác đảm bảo cho các hoạt động đó được thống nhất, hợp pháp và hợp lý.
TS. Bùi Thị ĐàoNghiên cứu lập pháp. Văn phòng Quốc hội, Số 8/2011, tr. 44 – 48.
Vấn Đề Hoạch Định, Phân Tích Chính Sách Trong Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật
Vấn đề hoạch định, phân tích chính sách trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
PGS.TS. ĐINH XUÂN THẢO
Viện trưởng Viện Nghiên cứu Lập pháp
ThS. TRẦN VĂN THUÂN
Trung tâm Nghiên cứu khoa học, Viện Nghiên cứu Lập pháp
1. Một số vấn đề chung về chính sách, phân tích chính sách
a) Chính sách
Có nhiều cách hiểu, định nghĩa khác nhau về chính sách. Hiểu một cách chung nhất, có thể quan niệm chính sáchlà “sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra chính sách…” [1]
Chính sách cần được xem xét ở các khía cạnh khác nhau, ở khía cạnh độc lập hay trong mối quan hệ với các phạm trù khác, chẳng hạn như chính trị hay pháp quyền. Nếu nhìn nhận chính sách như một hiện tượng tĩnh và tương đối độc lập, thì chính sách có thể được hiểu là những tư tưởng, những định hướng, những mong muốn cần hướng tới, cần đạt được; còn chiến lược hay kế hoạch, thậm chí pháp luật chẳng qua chỉ là hình thức, là phương tiện để chuyển tải, để thể hiện chính sách. Nếu xét nội hàm của khái niệm này trong mối quan hệ với chính trị và pháp quyền thì khái niệm chính sách cần được tìm hiểu ở một số điểm: (i) Chính sách là sự thể hiện cụ thể của đường lối chính trị chung. Dựa vào đường lối chính trị chung, cương lĩnh chính trị của đảng cầm quyền mà người ta định ra chính sách; (ii) Chính sách là cơ sở nền tảng để chế định nên pháp luật; hay nói cách khác, pháp luật là kết quả của sự thể chế hóa chính sách. Có thể có chính sách chưa được luật pháp hóa, hoặc cũng có thể không bao giờ được luật pháp hóa vì nó không được lựa chọn để luật pháp hóa khi không còn phù hợp với tư tưởng mới hay sự thay đổi của thực tiễn, nhưng sẽ không có pháp luật phi chính sách hay pháp luật ngoài chính sách. Theo nghĩa đó, chính sách chính là linh hồn, là nội dung của pháp luật, còn pháp luật là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách khi nó được ban hành bởi Nhà nước theo một trình tự luật định [2]
Như vậy, chính sách luôn gắn liền với quyền lực chính trị, với đảng cầm quyền và với bộ máy quyền lực công – nhà nước. Nhà nước xây dựng và ban hành pháp luật là thể chế hóa chính sách của Đảng thành pháp luật nhưng cũng là một bước xây dựng và hoàn thiện chính sách. Và vì vậy, chính sách và pháp luật là hai phạm trù rất gần gũi và có những điểm giao nhau, là cơ sở tồn tại của nhau trong một chế độ nhà nước pháp quyền [3] . Đó cũng là lý do vì sao phân tích chính sách có vị trí, vai trò rất quan trọng, mang tính chất nền tảng trong hoạt động xây dựng pháp luật.
b) Phân tích chính sách
Phân tích chính sách là lĩnh vực được quan tâm nghiên cứu và có mức độ ứng dụng cao trong nhiều lĩnh vực ở nhiều nước trên thế giới.
Có nhiều quan niệm, định nghĩa khác nhau về phân tích chính sách. Có ý kiến chỉ ra rằng, phân tích chính sách là một quy trình điều tra có tính đa ngành được thiết kế nhằm tạo ra, đánh giá một cách phê phán và truyền đạt thông tin giúp ích cho việc hiểu và cải thiện chính sách [4]
phân tích chính sách là một công đoạn hữu cơ, gắn kết trong quá trình đó một cách khoa học, dựa trên các nhóm mục tiêu, cách tiếp cận, các tiêu chí đánh giá, nguồn lực và công cụ bảo đảm thực hiện, sự thống nhất tác động phối hợp của các chính sách khác và dựa trên hoàn cảnh thực tế của các đối tượng điều chỉnh của chính sách hướng tới; do pháp luật là hình thức thể hiện của chính sách công, cho nên, việc phân tích chính sách nhằm đảm bảo rằng, pháp luật được ban hành ra sẽ tuân thủ các nguyên tắc căn bản của việc thiết kế chính sách công là: vì lợi ích công cộng; bắt buộc thi hành; có hệ thống; tập hợp các quyết định; liên đới; kế thừa lịch sử; quyết định theo đa số
Trong hoạt động xây dựng pháp luật, có ý kiến cho rằng, gắn kết trong quá trình đó một cách khoa học, dựa trên các nhóm mục tiêu, cách tiếp cận, các tiêu chí đánh giá, nguồn lực và công cụ bảo đảm thực hiện, sự thống nhất tác động phối hợp của các chính sách khác và dựa trên hoàn cảnh thực tế của các đối tượng điều chỉnh của chính sách hướng tới; do pháp luật là hình thức thể hiện của chính sách công, cho nên, việc phân tích chính sách nhằm đảm bảo rằng, pháp luật được ban hành ra sẽ tuân thủ các nguyên tắc căn bản của việc thiết kế chính sách công là:; bắt buộc thi hành; có hệ thống; tập hợp các quyết định; liên đới; kế thừa lịch sử; quyết định theo đa số [5]
Phân tích chính sách là xem xét chính sách từ nhiều góc độ khác nhau, đó là việc phân tích tính phù hợp giữa chính sách với chủ trương, đường lối của Đảng; phân tích động lực của chính sách: chính sách được ban hành thì động lực của chính sách đó là gì; phân tích tính khả thi, tính hợp lý của chính sách; phân tích để làm rõ chính sách đó đơn giản hay phức tạp; phân tích để làm rõ chính sách có tính cấp bách hay không; phân tích để làm rõ chính sách dài hạn hay là chính sách ngắn hạn; dự báo hiệu quả của chính sách khi tổ chức thực hiện trên các lĩnh vực của đời sống xã hội: chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội; thời điểm ban hành chính sách v.v.. [6]
Có nên tách biệt rõ quy trình hoạch định, phân tích chính sách và quy phạm hóa chính sách trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL)? Trong hoạt động lập pháp – mà chúng tôi quan niệm như một dòng chảy xuyên suốt qua các công đoạn của quy trình lập pháp – từ khâu khởi đầu cho đến khi văn bản được xem xét thông qua, việc làm chính sách, quy phạm hóa chính sách cũng là một sự tiếp nối liên tục của quá trình đó. Phải ghi nhận rằng, ở mỗi một công đoạn, vai trò, trách nhiệm của các cơ quan hữu quan là khác nhau và phải được minh định rõ, song tựu chung, đều phải hướng đến việc hiện thực hóa các mục tiêu chung của thể chế chính trị, nhất là các chủ trương, đường lối của Đảng, vào yêu cầu của thực tiễn cuộc sống. Trên thực tế, việc hoạch định, làm chính sách thường bắt đầu từ khâu đề xuất chính sách, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, thường tập trung nhất vào giai đoạn quy phạm hóa chính sách (soạn thảo), song ngoại trừ những vấn đề có tính cốt lõi, các vấn đề chính sách không vì thế mà bất biến, nó còn có thể được tiếp tục phát hiện, bổ sung, chỉnh lý, hoàn thiện, phát triển trải dài, xuyên suốt qua các công đoạn khác của quy trình lập pháp, như giai đoạn thẩm tra, trình Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Quốc hội cho ý kiến; chỉnh lý, tiếp thu ý kiến (có thể qua cả việc lấy ý kiến nhân dân); trình UBTVQH, Quốc hội xem xét thông qua.
Trong thực tiễn lịch sử hoạt động lập pháp của Nhà nước ta, có thể nói vấn đề phân tích chính sách cũng đã được thể hiện từ khá sớm, dưới những khía cạnh khác nhau. Những năm gần đây, Luật BHVBQPPL năm 2008 là văn bản đề cập tương đối rõ, nhiều nhất vấn đề phân tích chính sách trong hoạt động BHVBQPPL.
2. Vài nét về hoạch định, phân tích, quyết định chính sách trong các văn bản về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh ở nước ta và những vấn đề thực tiễn đang đặt ra
Đầu tiên, phải kể đến Nghị quyết số 91/NQ/HĐNN8 ngày 06/8/1988 của Hội đồng Nhà nước về việc ban hành Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh. Bản quy chế có 10 chương, 44 điều, quy định mang tính khái quát về quy trình hoạt động lập pháp của Quốc hội. Có thể nói đây là văn bản đánh dấu mốc quan trọng trong hoạt động lập pháp của Quốc hội nước ta tuy mới được thể hiện dưới hình thức quy chế (được ban hành kèm theo Nghị quyết của Hội đồng Nhà nước); với nội dung tương đối tóm tắt. Tuy nhiên, mặc dù còn chưa rõ nét, song cũng có một số quy định mà ở đó, có “dáng dấp” của vấn đề phân tích chính sách ở một số nét nhất định trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, như:
(i) Trong Lời nói đầu của Quy chế quy định: “Để kịp thời thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng, phục vụ ngày càng tốt hơn yêu cầu quản lý xã hội theo pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN.
Để bảo đảm phát huy tác dụng của công tác xây dựng pháp luật, từng bước đưa công tác này vào nền nếp, xác định rõ phạm vi, quyền hạn nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước có trách nhiệm xây dựng luật, pháp lệnh;…
Quy chế này xác định trình tự, thủ tục xây dựng luật và pháp lệnh”.
Tiếp đó, Quốc hội khóa IX đã ban hành Luật BHVBQPPL tại kỳ họp thứ 10 ngày 12/11/1996, Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/1997. Đây là văn bản có hiệu lực pháp luật cao nhất quy định cụ thể, chi tiết về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của các cơ quan nhà nước ở trung ương từ Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đến Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC), các bộ, cơ quan ngang bộ. Luật BHVBQPPL năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều vào tháng 12/2002.
Ngày 03/6/2008, Quốc hội đã ban hành Luật BHVBQPPL mới, thay thế Luật BHVBQPPL năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2002.
Theo quy định của Luật BHVBQPPL năm 2008, có thể tạm sắp xếp quy trình làm luật gắn với các bước cơ bản sau: Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Soạn thảo; Trình Chính phủ xem xét, quyết định để trình Quốc hội (đối với các dự án do Chính phủ chuẩn bị). Chính phủ tham gia ý kiến (đối với dự án do cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình); Thẩm tra (thường do Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội tiến hành); UBTVQH xem xét, cho ý kiến; Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết/UBTVQH xem xét thông qua dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết.
a) Hoạch định, phân tích chính sách trong hoạt động lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Điều 23 Luật BHVBQPPL năm 2008 đã nêu rõ yêu cầu của hoạt động xây dựng, hoạch định chính sách ngay từ khâu các chủ thể có thẩm quyền thực hiện quyền đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh. Theo đó, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, những quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung chính của văn bản, dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản, báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản, thời gian dự kiến đề nghị Quốc hội, UBTVQH xem xét thông qua. Những vấn đề này còn được xem xét kỹ lưỡng thêm trong quy trình thẩm tra đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh (Điều 25 Luật BHVBQPPL năm 2008); qua hoạt động lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 26), cũng như trong quá trình xem xét, thông qua, cũng như việc điều chỉnh trong trường hợp cần thiết (Điều 27, Điều 29)…
Trong thời gian qua, việc xây dựng và tổ chức triển khai thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phù hợp với yêu cầu trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.
Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong nhiệm kỳ và hằng năm của Quốc hội đã được Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, các cơ quan hữu quan chuẩn bị trên cơ sở quán triệt và thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, các nghị quyết của Ban Chấp hành trung ương và Bộ Chính trị về cải cách hành chính, cải cách tư pháp, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, nhất là Nghị quyết số 48-NQ/TW.
Trong tổ chức thực hiện, ở khâu chuẩn bị, có những thời điểm, việc trình kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh của một số cơ quan chưa thực sự có đầy đủ căn cứ khoa học và thực tiễn, chưa được quan tâm đúng mức; còn thiên về tập hợp kiến nghị, đề xuất sáng kiến xây dựng pháp luật mà chưa có sự phân tích, đánh giá chính sách một cách thực sự toàn diện đối với toàn bộ dự kiến chương trình cũng như từng dự án cụ thể; tránh việc lập ra chương trình quá đồ sộ, chưa dự liệu được đầy đủ tình hình, nên có lúc dễ dẫn đến cách nhìn nhận dường như việc “đưa vào đưa ra các chương trình xây dựng luật, pháp lệnh rất là dễ dàng” như có ý kiến đã nêu [8]
Việc thực hiện quy định của Luật BHVBQPPL năm 2008 về đánh giá sơ bộ tác động kinh tế-xã hội của đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh tại giai đoạn lập dự kiến chương trình đòi hỏi đầu tư thích đáng về nguồn nhân lực, kinh phí nhưng việc thực hiện trên thực tế còn có bất cập. Có dự án chất lượng báo cáo đánh giá tác động còn chưa cao, thiếu báo cáo về bảo đảm nguồn lực tài chính để thi hành luật, nhất là đối với các dự án chứa đựng chính sách, chế độ mới, đòi hỏi kinh phí lớn để thực hiện; một số dự án được kiến nghị đưa vào chương trình không bảo đảm thời hạn theo quy định của pháp luật. Về quy định của Luật, nội dung quy định về đánh giá tác động đối với dự thảo văn bản còn chưa thật cụ thể. Việc xem xét về sự cần thiết ban hành của từng dự án để đưa vào Chương trình trong quá trình thẩm tra có trường hợp chưa được xem xét kỹ tính khả thi và khả năng dự báo khi đưa các dự án vào Chương trình. Có trường hợp, cơ quan thẩm tra chưa được cung cấp kịp thời, đầy đủ thông tin, chưa đủ cơ sở khoa học và căn cứ thực tiễn để đề xuất về số lượng, thứ tự ưu tiên của các dự án.
Về mặt quy định của Luật, trong lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Luật BHVBQPPL năm 2008 đã quy định việc “dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của Quốc hội” (khoản 2 Điều 26). Tuy nhiên, cơ chế nghiên cứu tiếp thu các ý kiến góp ý, phản hồi trong trường hợp này lại chưa được quy định thật rõ, cụ thể.
b) Hoạch định, phân tích chính sách trong hoạt động soạn thảo
Quy trình xây dựng, BHVBQPPL đã có những đổi mới quan trọng theo hướng ngày càng minh bạch, chặt chẽ, dân chủ, huy động trí tuệ của xã hội vào hoạt động xây dựng pháp luật.Nguyên tắc bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng, BHVBQPPL; bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của VBQPPL đã được ghi nhận trong Luật BHVBQPPL. Đã hình thành cơ chế mở và bắt buộc đăng tải công khai dự thảo VBQPPL trên trang thông tin điện tử của Chính phủ và của cơ quan soạn thảo để thu hút sự tham gia rộng rãi của nhân dân vào quá trình xây dựng pháp luật.
Bên cạnh đó, hoạt động xây dựng pháp luật thời gian qua tiếp tục bảo đảm phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận. Các dự án luật, pháp lệnh quan trọng đều có đại diện Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia với tư cách là thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập… Việc tham gia phối hợp một cách tích cực, chủ động nêu trên đã góp phần vào việc xây dựng và hoàn thiện dự thảo văn bản ngày càng bảo đảm hơn về tiến độ và chất lượng.
Một số vấn đề đặt ra:
c) Hoạch định, phân tích chính sách trong hoạt động thẩm tra, chỉnh lý dự án
– Có những dự án nếu so với lúc trình sang Quốc hội, UBTVQH đã có những thay đổi đáng kể so với thời điểm xem xét thông qua; về vấn đề này, có ý kiến nhận định: “có những dự thảo luật, Chính phủ trình với Quốc hội nhưng khi thông qua thì chất lượng, cơ chế, chính sách như ban đầu thay đổi rất nhiều, có những luật đến 60-70%” [11]
Trên thực tế, điều này cũng gợi lên một vấn đề rất đáng suy nghĩ, bởi vì có thể xuất hiện trường hợp báo cáo đánh giá tác động của văn bản đó (do cơ quan trình dự án thực hiện) đã trở nên “lạc hậu” quá xa so với dự thảo văn bản được Quốc hội, UBTVQH chuẩn bị xem xét thông qua (do đã có sự chỉnh lý đáng kể trong quá trình thẩm tra, chỉnh lý, tiếp thu ý kiến…). Trên thực tế, hoàn toàn có thể xuất hiện, nảy sinh những vấn đề mới về mặt chính sách trong quá trình này; do đó, phải nói rằng đây là vấn đề cần tính toán kỹ để tránh “khoảng trống” có thể phát sinh do chưa dự liệu, đánh giá trước, nhằm bảo đảm tính khả thi của văn bản, các nguồn lực bảo đảm… cũng như tránh được khả năng xuất hiện những tác động bất lợi của văn bản khi thực thi trong thực tiễn.
3. Một số kiến nghịvề công tác hoạch định, phân tích chính sách trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh hiện nay
a) Trong việc lập và thông qua Chương trình xây dựng VBQPPL
– Đổi mới tư duy trong việc lập và thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo hướng: việc xây dựng chính sách pháp luật của các dự án luật, pháp lệnh phải được hoàn thành cơ bản cùng với việc thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó: các bộ, ngành hình thành rõ ràng chính sách ngay trong các đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh; Chính phủ xem xét, duyệt và chịu trách nhiệm về các chính sách trong các dự án luật, pháp lệnh được đưa vào dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội; Quốc hội phê chuẩn, thông qua Chương trình cũng đồng thời là phê chuẩn các chính sách do Chính phủ đề xuất và các vấn đề chính sách tiếp tục được hoàn thiện trong quá trình soạn thảo, thẩm tra, chỉnh lý, xem xét thông qua các dự án luật, pháp lệnh.
Việc nhấn mạnh đến tầm quan trọng của việc đề xuất, phân tích chính sách ngay từ khâu ban đầu trong quy trình lập pháp có ý nghĩa lớn, nhằm tăng cường tính chịu trách nhiệm, tính chủ động của các cơ quan công quyền trong hoạt động lập pháp, góp phần tăng cường tính khả thi của Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, bên cạnh những vấn đề có tính then chốt, nhiều vấn đề về chính sách khác có thể không được dự liệu được hết ngay từ đầu, do vậy, việc tiếp tục bổ sung, hoàn thiện chính sách trong quá trình soạn thảo, thẩm tra, xem xét thông qua (kể cả thông qua hoạt động lấy ý kiến chuyên gia, các nhà khoa học, các tầng lớp nhân dân…) là điều cần thiết.
– Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cần nghiên cứu việc lập theo hướng mở, kịp thời đáp ứng nhu cầu xây dựng thể chế đặt ra trong quản lý nhà nước. Do đó, cần có quy định khác nhau về việc lập Chương trình hằng năm và Chương trình nhiệm kỳ. Chương trình nhiệm kỳ phải có tính định hướng, chiến lược và linh hoạt; Chương trình hằng năm phải bám sát thực tiễn cuộc sống, sự cân đối trong thực hiện chương trình giữa các năm trong nhiệm kỳ Quốc hội và có tính khả thi cao, tránh dồn quá nhiều dự án vào năm cuối nhiệm kỳ. Việc lập Chương trình theo hướng phản ánh được thực chất nhu cầu cần có pháp luật điều chỉnh của xã hội, bảo đảm quyền trình dự án luật, pháp lệnh của các chủ thể.
(i) Gia tăng chất lượng của công tác xây dựng, phân tích chính sách, theo đó, quy định rõ thời hạn, nội dung, trách nhiệm của các chủ thể có quyền trình dự án luật trong việc đề xuất đưa các dự án vào Chương trình; nghiên cứu việc xây dựng quy trình xem xét tiếp thu sáng kiến pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân để làm cơ sở cho việc xem xét, quyết định Chương trình nhằm phản ánh được sát thực nhu cầu của xã hội.
(ii) Coi việc lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là giai đoạn phân tích chính sách trong quá trình tiền soạn thảo. Việc phân tích chính sách được làm tốt từ giai đoạn này, có cơ sở khoa học, thực tiễn sẽ tạo thuận lợi cho việc tiếp tục hoàn thiện các vấn đề về chính sách trong quá trình Quốc hội xem xét thông qua luật sau này.
(i) Về thẩm quyền của Quốc hội, Hiến pháp (sửa đổi), tại Điều 70 về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, đã không tiếp tục quy định việc Quốc hội thực hiện “quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh” như nội dung đã được quy định tại điểm 1 Điều 84 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2001);
b) Trong quá trình soạn thảo, thẩm tra, xem xét thông qua VBQPPL
Thứ nhất, về đánh giá tác động của dự thảo văn bản.
Về đánh giá tác động đối với những vấn đề chính sách mới được bổ sung: Như đã đề cập ở trên, có những dự án nếu so với lúc trình sang Quốc hội, UBTVQH đã có những thay đổi đáng kể so với thời điểm xem xét thông qua; trên thực tế, điều này cũng gợi lên một vấn đề rất đáng suy nghĩ, bởi vì có thể xuất hiện trường hợp báo cáo đánh giá tác động của văn bản đó (do cơ quan trình dự án thực hiện) đã trở lên “lạc hậu” quá xa so với dự thảo văn bản được Quốc hội, UBTVQH chuẩn bị xem xét thông qua (do đã có sự chỉnh lý đáng kể trong quá trình thẩm tra, chỉnh lý, tiếp thu ý kiến…) Trên thực tế, hoàn toàn có thể xuất hiện, nảy sinh những vấn đề mới về mặt chính sách trong quá trình này; do đó, phải nói rằng đây là vấn đề cần tính toán kỹ để tránh “khoảng trống” có thể phát sinh do chưa dự liệu, đánh giá trước, nhằm bảo đảm tính khả thi của văn bản, các nguồn lực bảo đảm… cũng như tránh được khả năng xuất hiện những tác động bất lợi của văn bản khi thực thi trong thực tiễn.
Vì vậy, để phù hợp với việc bản Hiến pháp (sửa đổi) lần này đã có sự quy định rõ hơn về thẩm quyền đề xuất, xây dựng chính sách của Chính phủ như đã đề cập ở trên, trong quá trình hoàn thiện pháp luật về BHVBQPPL trong thời gian tới, việc xem xét mở ra cơ chế để Chính phủ, cơ quan trình dự án có điều kiện đánh giá, phát biểu ý kiến lần cuối về những nội dung này trước khi Quốc hội, UBTVQH xem xét thông qua văn bản là rất cần thiết.
Bên cạnh đó, có lẽ cần chú ý thêm đến vấn đề đánh giá tác động cụ thể của dự án đối với việc bảo đảm lợi ích, chủ quyền quốc gia, quốc phòng-an ninh, đối với nguồn lực tài chính, ngân sách của Nhà nước, với nguồn nhân lực của bộ máy nhà nước; có thể chú ý ở một chừng mực nhất định cả về tác động của dự án ở các khía cạnh cụ thể hơn đối với các giai tầng xã hội, chú trọng hài hòa lợi ích xã hội, ngăn ngừa đến mức tối đa việc để lọt những chính sách có thể tạo kẽ hở, tác động bất lợi đến việc tăng cường đồng thuận xã hội, gây hệ lụy xấu cho việc bảo đảm trật tự, an toàn xã hội cũng như phát triển kinh tế-xã hội bền vững của đất nước. Mặt khác, đây cũng là những điểm cần được lưu tâm trong những công đoạn khác của quy trình lập pháp.
Thứ hai, về công tác chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh:Trên thực tế, các vấn đề chính sách của dự án còn được tiếp tục chỉnh lý, bổ sung, hoàn thiện kể từ sau giai đoạn thẩm tra. Có thể nói hiện nay, do chưa có quy định đầy đủ, cụ thể, thống nhất về cách thức tổ chức việc chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh, quy trình chỉnh lý giữa các cơ quan của Quốc hội, thậm chí trong một Ủy ban chưa thống nhất, chất lượng các dự án chưa đồng đều. Vì vậy, nội dung này cần được quan tâm nhằm xây dựng, hoàn thiện được quy trình tổ chức chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh đầy đủ, hợp lý hơn trong thời gian tới. Trong quá trình này, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội phát huy vai trò, trách nhiệm cùng cơ quan trình dự án trong việc tiếp tục đề xuất, phân tích chính sách, tham mưu chính sách… trình UBTVQH, Quốc hội.
Thứ ba, trong điều kiện thực tiễn ở nước ta, trên cơ sở kế thừa và phát huy cơ chế hiện hành, trên cơ sở quy định của Hiến pháp (sửa đổi), trong toàn bộ quy trình lập pháp, việc bảo đảm tính hợp hiến của hệ thống văn bản pháp luật là một trong những vấn đề cần được quan tâm hàng đầu. Trong giai đoạn thẩm tra, chỉnh lý, xem xét thông qua dự án, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật BHVBQPPL theo hướng tiếp tục khẳng định mạnh mẽ hơn vai trò của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, trong đó có Ủy ban Pháp luật của Quốc hội (nhấn mạnh đến vai trò của toàn thể Ủy ban) trong việc bảo đảm tính hợp hiến của của hệ thống VBQPPL; quy định cụ thể nhằm nâng cao hơn nữa vai trò, trách nhiệm thẩm tra bảo đảm tính hợp hiến của hệ thống pháp luật trong Luật BHVBQPPL.
Cuối cùng, là vấn đề kinh phí phục vụ hoạt động xây dựng pháp luật. Thực tiễn cho thấy, đây là vấn đề đã được quan tâm nhiều trong thời gian qua, song nhìn chung vẫn còn hạn hẹp; trong thực tế, cần tránh trường hợp có thể xảy ra là cứ dự án nào mà “có ODA thì rất là nhanh”;[15] trong khi đó, đây là hoạt động xây dựng, quyết định chính sách có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, hoặc là thúc đẩy, hoặc là kìm hãm sự phát triển kinh tế-xã hội của đất nước. Do đó, trong tổ chức thực hiện, cần tiếp tục đổi mới cơ chế phân bổ kinh phí thỏa đáng cho việc lập và thực hiện chương trình xây dựng VBQPPL,[16] chú trọng phát huy nguồn nội lực quốc gia, nhận thức, xác định rõ kinh phí đảm bảo xây dựng và hoàn thiện pháp luật là kinh phí đầu tư cơ bản cho hạ tầng pháp lý của Nhà nước và xã hội. Kinh phí xây dựng pháp luật cần đủ để đáp ứng một cách thực chất các yêu cầu đổi mới quy trình và nâng cao chất lượng của các dự án, dự thảo pháp luật, nhất là việc đánh giá tác động kinh tế-xã hội của dự thảo văn bản, việc tổ chức soạn thảo, thẩm tra, chỉnh lý và việc tham vấn, tổ chức lấy ý kiến của nhân dân, đặc biệt là những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản.
[1] Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng và Trung tâm Từ điển học ấn hành năm 1997, Hoàng Phê chủ biên, tr. 157. [2] TS. Đinh Dũng Sỹ, Chính sách và mối quan hệ giữa chính sách với pháp luật trong hoạt động lập pháp, http://xaydungphapluat.chinhphu.vn/portal/page/portal/xaydungphapluat/tinchitiet?title=L%C3%BD+lu%E1%BA%ADn&perspectiveId=621&viewMode=detail&articleId=10000104[3] TS. Đinh Dũng Sỹ, Tlđd[4] Dẫn theo Tài liệu Chương trình Giảng dạy kinh tế Fullbright niên khoá 2011-2013 (Quy trình phân tích chính sách); Do Nguyễn Thị Xinh Xinh biên dịch; Vũ Thành Tự Anh hiệu đính.
www.fetp.edu.vn/attachment.aspx?ID=2674 (truy cập ngày 15/11/2013).
[5] Ths. Nguyễn Đức Lam, Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các nướchttp://luatviet.net/Home/nghien-cuu-trao-doi/phap-luat-the-gioi/2010/8935/Phan-tich-chinh-sach-trong-quy-trinh-lap-phap-o-cac-nuoc.aspx[6] Ths Ngô Tự Nam, Tổng quan về phân tích chính sách
http://ttbd.gov.vn/PrintPreView.aspx?distid=2988
[14] Ngoài ra, Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam (sửa đổi) lần này, tại Điều 84 tiếp tục quy định thẩm quyền trình dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội…theo đó: “1. Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội. 2. Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.”
Tổng Hợp Những Điểm Mới Của Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật 2022
Tổng hợp những điểm mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015
Trang 1 / 5
Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, Hiến pháp có giá trị cao nhất, kế đến là các Luật và Pháp lệnh. Trong các Luật và Pháp lệnh này, thì Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quan trọng nhất, bởi lẽ việc Luật này quy định hệ thống các văn bản pháp luật, hiệu lực về thời gian, hiệu lực về không gian của các văn bản luật…
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 22 tháng 6 năm 2015. Luật có hiệu lực từ ngày 01 tháng 07 năm 2015. Luật gồm 17 chương, 173 điều. Về cơ bản, Luật kế thừa bố cục của Luật năm 2008. Cụ thể như sau:
– Chương I – Những quy định chung ( có 14 điều, từ Điều 1 đến Điều 14) gồm các quy định về phạm vi điều chỉnh, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật; hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; các nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; những hành vi bị nghiêm cấm và một số quy định chung khác.
– Chương II – Thẩm quyền ban hành, nội dung văn bản quy phạm pháp luật (16 điều, từ Điều 15 đến Điều 30) quy định về nội dung điều chỉnh của mỗi hình thức văn bản quy phạm pháp luật.
– Chương III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X và XI (115 điều, từ Điều 31 đến Điều 145) quy định trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch và văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp.
– Chương XII – Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn (4 điều, từ Điều 146 đến Điều 149) quy định về các trường hợp áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn; thẩm quyền và quy trình xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn.
– Chương XIII – Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, nguyên tắc áp dụng, công khai văn bản quy phạm pháp luật (8 điều, từ Điều 150 đến Điều 157) gồm các quy định về thời điểm có hiệu lực, đăng Công báo văn bản quy phạm pháp luật, hiệu lực trở về trước, ngưng hiệu lực, những trường hợp văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực, hiệu lực về không gian, nguyên tắc áp dụng và việc đăng tải, đưa tin văn bản quy phạm pháp luật.
– Chương XIV – Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh (4 điều, từ Điều 158 đến Điều 161) gồm các quy định về nguyên tắc giải thích; thẩm quyền đề nghị giải thích và trình tự, thủ tục giải thích.
– Chương XV, XVI – Giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (9 điều, từ Điều 162 đến Điều 170) gồm các quy định về nội dung giám sát văn bản quy phạm pháp luật; xử lý và thẩm quyền xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; việc hợp nhất, rà soát, hệ thống hóa, pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.
– Chương XVII – Điều khoản thi hành (3 điều, từ Điều 171 đến Điều 173) quy định thời điểm có hiệu lực của Luật, những quy định chuyển tiếp; việc bảo đảm nguồn lực cho công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Trong bài có một số từ viết tắt sau:
VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật.
VKSND: Viện kiểm sát nhân dân.
UBTVQH: Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
HĐND: Hội đồng nhân dân.
TAND: Tòa án nhân dân.
UBND: Ủy ban nhân dân.
Những điểm mới cơ bản của Luật
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 được xây dựng trên cơ sở kế thừa và phát triển hai Luật hiện hành là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, hợp nhất thành một Luật áp dụng thống nhất cho việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật từ Trung ương đến địa phương.
Nắm bắt được những thiếu sót cần phải hoàn thiện, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 ra đời thay thế Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, với khá nhiều điểm mới đáng chú ý sau:
1. Quy định rõ phạm vi điều chỉnh của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Nội dung được đề cập tại Luật này sẽ bao gồm: Nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Lưu ý: Luật này không quy định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp.
(Căn cứ Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
2. Giải thích rõ các ngữ nghĩa được dùng trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
– Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
– Đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm chịu ảnh hưởng trực tiếp từ việc áp dụng văn bản đó sau khi được ban hành.
– Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh là việc Ủy ban thường vụ Quốc hội làm rõ tinh thần, nội dung của điều, khoản, điểm trong Hiến pháp, luật, pháp lệnh để có nhận thức, thực hiện, áp dụng đúng, thống nhất pháp luật.
(Căn cứ Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
3. Bộ luật có chỗ đứng rõ ràng trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
Theo đó, hệ thống VBQPPL được sắp xếp lại theo thứ tự giá trị cao nhất đến giá trị thấp nhất. Cụ thể:
– Hiến pháp.
– Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), nghị quyết của Quốc hội.
– Pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
– Lệnh, quyết định của Chủ tịch Nước.
– Nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
– Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
– Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TAND tối cao.
– Thông tư của Chánh án TAND tối cao; thông tư của Viện trưởng VKSND tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án TAND tối cao với Viện trưởng VKSND tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước.
– Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh.
– Quyết định của UBND cấp tỉnh.
– VBQPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
– Nghị quyết của HĐND cấp huyện.
– Quyết định của UBND cấp huyện.
– Nghị quyết của HĐND cấp xã.
– Quyết định của UBND cấp xã.
(Căn cứ Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
4. Cụ thể hóa một số nguyên tắc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
– Bảo đảm tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện của VBQPPL; bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong VBQPPL; bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính.
– Bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.
– Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL.
(Căn cứ Điều 5 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
5. Bổ sung đối tượng được tham gia đóng góp ý kiến
Ngoài các đối tượng quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, bổ sung thêm các đối tượng sau:
– Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam.
– Các tổ chức thành viên khác của Mặt trận.
(Căn cứ Điều 6 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
6. Bổ sung tiểu mục vào bố cục của văn bản quy phạm pháp luật
– Tùy theo nội dung, VBQPPL có thể được bố cục theo phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm.
– UBTVQH quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch Nước.
Chính phủ quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày VBQPPL của các cơ quan, người có thẩm quyền khác được quy định trong Luật này.
(Căn cứ Điều 7 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
7. Việc dịch văn bản quy phạm pháp luật có giá trị tham khảo
Ngoài việc quy định VBQPPL có thể được dịch ra tiếng dân tộc thiểu số, tiếng nước ngoài như trước đây. Luật này bổ sung nội dung sau: Bản dịch có giá trị tham khảo.
(Căn cứ Điều 9 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
8. Bổ sung nội dung văn bản quy định chi tiết
Với mục đích đảm bảo các luật, pháp lệnh có thể được thi hành từ khi có hiệu lực, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 quy định thêm nội dung:
Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết.
(Căn cứ Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
9. Cụ thể hóa việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hay đình chỉ thi hành văn bản quy phạm pháp luật
– Văn bản sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản khác phải xác định rõ tên văn bản, phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của văn bản bị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành.
– Văn bản bãi bỏ VBQPPL phải được đăng Công báo, niêm yết theo quy định.
– Khi ban hành VBQPPL, cơ quan ban hành văn bản phải sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản, phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của văn bản quy phạm pháp luật do mình đã ban hành trái với quy định của văn bản mới ngay trong văn bản mới đó.
(Căn cứ Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
10. Bổ sung thời hạn quy định về việc gửi VBQPPL, hồ sơ dự án, dự thảo VBQPPL
Ngoài các nội dung quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 bổ sung thời hạn công bố và lưu giữ các văn bản này
Chậm nhất là 03 ngày kể từ ngày công bố luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH hoặc ký chứng thực, ký ban hành đối với VBQPPL khác, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành VBQPPL có trách nhiệm gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền để giám sát, cơ quan có thẩm quyền theo quy định để kiểm tra.
(Căn cứ Điều 13 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
11. Thêm quy định về các hành vi bị nghiêm cấm khi ban hành VBQPPL
– Ban hành VBQPPL trái với Hiến pháp, trái với VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên.
– Ban hành văn bản không thuộc hệ thống VBQPPL quy định nhưng có chứa quy phạm pháp luật.
– Ban hành VBQPPL không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định.
– Quy định thủ tục hành chính trong thông tư của Chánh án TAND tối cao, thông tư của Viện trưởng VKSND tối cao, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thông tư liên tịch giữa Chánh án TAND tối cao với Viện trưởng VKSND tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, quyết định của UBND cấp tỉnh, VBQPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt; nghị quyết của HĐND cấp huyện, quyết định của UBND cấp huyện, nghị quyết của HĐND cấp xã, quyết định của UBND cấp xã, trừ trường hợp được giao trong luật.
(Căn cứ Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
12. Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp không được quy định tại Luật này
Quy định đúng với vị trí của Hiến pháp, Hiến pháp có giá trị cao nhất, không một VBQPPL nào được quyền sửa đổi, bổ sung Hiến pháp.
Theo đó, Luật và nghị quyết của Quốc hội được quy định cụ thể các nội dung được ban hành:
* Quốc hội ban hành luật để quy định:
– Tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, TAND, VKSND, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước, chính quyền địa phương, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và cơ quan khác do Quốc hội thành lập.
– Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân mà theo Hiến pháp phải do luật định, việc hạn chế quyền con người, quyền công dân; tội phạm và hình phạt.
– Chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia, ngân sách nhà nước; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế.
– Chính sách cơ bản về văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường.
– Quốc phòng, an ninh quốc gia.
– Chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà nước.
– Hàm, cấp trong lực lượng vũ trang nhân dân; hàm, cấp ngoại giao; hàm, cấp nhà nước khác; huân chương, huy chương và danh hiệu vinh dự nhà nước.
– Chính sách cơ bản về đối ngoại.
– Trưng cầu ý dân.
– Cơ chế bảo vệ Hiến pháp.
– Vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội.
* Quốc hội ban hành nghị quyết để quy định:
– Tỷ lệ phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
– Thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành.
– Tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân.
– Quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia.
– Đại xá.
– Vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội.
(Căn cứ Điều 15 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
13. Pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH
Bổ sung quy định tại các nghi quyết do UBTVQH ban hành:
– Tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế – xã hội.
– Bãi bỏ pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, trường hợp bãi bỏ pháp lệnh thì UBTVQH có trách nhiệm báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất.
– Vấn đề khác thuộc thẩm quyền của UBTVQH.
(Căn cứ Điều 16 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
14. Cụ thể nội dung được quy định tại lệnh, quyết định của Chủ tịch nước
Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định để quy định:
– Tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp căn cứ vào nghị quyết của UBTVQH; công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương trong trường hợp UBTVQH không thể họp được.
– Vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước.
(Căn cứ Điều 17 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
15. Cụ thể nội dung Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TAND tối cao
Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành, nghị quyết để hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử thông qua tổng kết việc áp dụng pháp luật, giám đốc việc xét xử.
(Căn cứ Điều 21 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
16. Mở rộng phạm vi Thông tư của Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao
(Căn cứ Điều 22, 23 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
17. Hệ thống nội dung quy định tại Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư để quy định:
– Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
– Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình.
(Căn cứ Điều 24 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
18. Bỏ quy định Thông tư liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ
Theo đó, Luật ban hành VBQPPL 2015 chỉ quy định nội dung Thông tư liên tịch giữa Chánh án TAND tối cao với Viện trưởng VKSND tối cao, Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao.
(Căn cứ Điều 25 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
19. Hệ thống lại các văn bản QPPL ở địa phương
* Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh
HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định:
– Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên.
– Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên.
– Biện pháp nhằm phát triển kinh tế – xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương.
– Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế – xã hội của địa phương.
* Quyết định của UBND cấp tỉnh
UBND cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định:
– Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên.
– Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế – xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương.
– Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.
* VBQPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
* Nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND cấp huyện, cấp xã
HĐND cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao.
(Căn cứ Điều 27, 28, 29, 30 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
20. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Chỉ quy định cụ thể một mốc thời gian duy nhất về quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh tại kỳ họp thứ nhất của năm trước.
(Căn cứ Điều 31 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
21. Phân định rõ cơ quan nào có quyền trình dự án Luật trước Quốc hội
Không như Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 trước đây quy định một cách chung chung mà Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 quy định cụ thể cơ quan nào có quyền trình dự án Luật trước Quốc hội.
– Chủ tịch nước, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước UBTVQH thì có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
– Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải dựa trên các căn cứ:
+ Đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước.
+ Yêu cầu quản lý nhà nước, phát triển kinh tế – xã hội; bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; bảo đảm quốc phòng, an ninh.
(Căn cứ Điều 32 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
22. Phân định rõ quyền hạn của đại biểu Quốc hội trong việc kiến nghị, đề nghị xây dựng luật
– Đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được lập theo quy định.
– Đại biểu Quốc hội có quyền tự mình hoặc đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện nghiên cứu lập pháp hỗ trợ trong việc lập văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh, hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định.
– Văn phòng Quốc hội có trách nhiệm bảo đảm các điều kiện cần thiết để đại biểu Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh, quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
(Căn cứ Điều 33 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
23. Quy định rõ trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trong việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh
Trước khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội tiến hành hoặc yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền tiến hành các hoạt động:
– Xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đánh giá tác động của chính sách.
– Dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, UBTVQH thông qua.
– Chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định.
– Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình thì cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh còn có trách nhiệm lấy ý kiến của Chính phủ và nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Chính phủ.
(Căn cứ Điều 34 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
24. Đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh
– Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Đại biểu Quốc hội tự mình hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh, nếu có chính sách mới được đề xuất thì cơ quan đề xuất chính sách đó có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách.
– Nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh, giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có).
– Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội khi đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm nghiên cứu, soạn thảo dự thảo báo cáo đánh giá tác động; lấy ý kiến góp ý, phản biện dự thảo báo cáo; tiếp thu, chỉnh lý dự thảo báo cáo.
(Căn cứ Điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
25. Lấy ý kiến với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh
Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm:
– Đăng tải báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trên Cổng thông tin điện tử của Quốc hội đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của UBTVQH, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Cổng thông tin điện tử của Chính phủ đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ, Cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Thời gian đăng tải ít nhất là 30 ngày.
– Tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử quy định tại khoản này.
(Căn cứ Điều 36 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
26. Hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh
Hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh bao gồm:
– Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó phải nêu rõ: Sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; mục đích, quan điểm xây dựng luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh; mục tiêu, nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các giải pháp để thực hiện chính sách đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, UBTVQH thông qua; thời gian dự kiến trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh.
– Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
– Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác; bản chụp ý kiến góp ý.
– Đề cương dự thảo luật, pháp lệnh.
Văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh phải nêu rõ sự cần thiết ban hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, mục đích, yêu cầu ban hành, quan điểm, chính sách, nội dung chính của luật, pháp lệnh.
(Căn cứ Điều 37 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
27. Trách nhiệm lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình
– Đối với các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình thì bộ, cơ quan ngang bộ tự mình hoặc theo phân công của Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
– Bộ, cơ quan ngang bộ lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh tiến hành các hoạt động quy định.
(Căn cứ Điều 38 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
28. Thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình
– Các bộ, cơ quan ngang bộ lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm gửi hồ sơ đề nghị đến Bộ Tư pháp để thẩm định. Hồ sơ gồm các tài liệu quy định trên.
Tài liệu sau phải được gửi bằng bản giấy, các tài liệu còn lại được gửi bằng bản điện tử:
+ Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó phải nêu rõ: sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; mục đích, quan điểm xây dựng luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh; mục tiêu, nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các giải pháp để thực hiện chính sách đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, UBTVQH thông qua; thời gian dự kiến trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh.
+ Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
– Nội dung thẩm định tập trung vào các vấn đề:
+ Sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh.
+ Sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước.
+ Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách với hệ thống pháp luật và tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
+ Việc tuân thủ trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
– Báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của Bộ Tư pháp về nội dung thẩm định quy định và ý kiến của Bộ Tư pháp về việc đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình Chính phủ.
– Báo cáo thẩm định phải được gửi đến bộ, cơ quan ngang bộ đã lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chậm nhất là 10 ngày kể từ ngày kết thúc thẩm định. Cơ quan lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến, thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và đồng thời gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã được chỉnh lý kèm theo báo cáo giải trình, tiếp thu cho Bộ Tư pháp khi trình Chính phủ.
(Căn cứ Điều 39 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
29. Trình Chính phủ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình
– Bộ, cơ quan ngang bộ lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm trình Chính phủ hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chậm nhất là 20 ngày trước ngày tổ chức phiên họp của Chính phủ.
– Hồ sơ trình Chính phủ bao gồm:
+ Tài liệu đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định.
+ Báo cáo thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định.
+ Tài liệu khác (nếu có).
Tài liệu sau phải được gửi bằng bản giấy, các tài liệu còn lại được gửi bằng bản điện tử:
+ Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó phải nêu rõ: sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; mục đích, quan điểm xây dựng luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh; mục tiêu, nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các giải pháp để thực hiện chính sách đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, UBTVQH thông qua; thời gian dự kiến trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh.
+ Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
+ Báo cáo thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định.
(Căn cứ Điều 40 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015)
Kim Yến (Tổng hợp)
Trang trước
Một Số Vấn Đề Cơ Bản Về Xây Dựng Luật Ban Hành Văn Bản Pháp Luật Của Việt Nam
Việc xây dựng một hệ thống pháp luật hiệu quả là yếu tố rất quan trọng, cần thiết cho sự thịnh vượng,
giàu mạnh của các quốc gia. Nhằm đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế và tình hình mới, phát huy tính dân chủ trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản pháp luật, đồng thời khắc phục tình trạng hệ thống pháp luật cồng kềnh, phức tạp, thiếu tính ổn định, tính khả thi. Việt Nam đang tiến hành xây dựng Dự án Luật ban hành văn bản pháp luật (Dự thảo Luật), thay thế Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, dự kiến, sẽ được Quốc hội thông qua vào Kỳ họp thứ chín (tháng 5-2015). Tuy nhiên, hiện nay, Dự thảo Luật đang nổi lên một số vấn đề lớn như sau:
1. Về khái niệm văn bản pháp luật
Đa số luật về trình tự, thủ tục ban hành văn bản pháp luật của các nước trên thế giới không quy định thế nào là văn bản pháp luật (khái niệm văn bản pháp luật). Những nước (trong đó có Việt Nam) quy định về khái niệm văn bản pháp luật (hoặc khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”), nhìn chung thường phân loại văn bản pháp luật thành ba nhóm cơ bản: Văn bản quy phạm pháp luật; văn bản pháp luật chủ đạo; văn bản pháp luật cá biệt (văn bản áp dụng pháp luật). Theo cách phân loại này, văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là loại văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thông qua, có chứa đựng các quy tắc chung; có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần trong đời sống xã hội (Ví dụ, Hiến pháp, luật, pháp lệnh ở Việt Nam…); văn bản pháp luật mang tính chủ đạo được hiểu là loại văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức nhất định, có thể được áp dụng nhiều lần, để đề ra những chủ trương, chính sách, nhiệm vụ lớn có tính chiến lược, hay để quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước…, nội dung rất cô đọng, khái quát, mang tính định hướng… (ví dụ, Nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ và Hội đồng nhân dân ở Việt Nam); văn bản pháp luật cá biệt được hiểu là loại văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức nhất định, trên cơ sở căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản pháp luật chủ đạo để giải quyết những vụ việc cụ thể, được áp dụng một lần (ví dụ, các quyết định hành chính về khen thưởng, kỷ luật cán bộ; bản án của Tòa án…). Như vậy, theo nhận thức chung của các nước trên thế giới, nội hàm của khái niệm văn bản pháp luật là rất rộng, đa dạng và phong phú so với nội hàm của văn bản quy phạm pháp luật, hay nói cách khác, văn bản quy phạm pháp luật là một loại văn bản pháp luật.
Dự thảo Luật của ta quy định văn bản pháp luật “là văn bản có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi cá nhân, tổ chức trong phạm vi cả nước hoặc địa giới hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”; đồng thời, khẳng định: “Văn bản được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản pháp luật”. Quy định này hiện nay còn nhiều ý kiến khác nhau. Có quan điểm cho rằng văn bản pháp luật không chỉ có chứa các quy tắc xử sự chung mà còn chứa các nguyên tắc, khái niệm pháp lý (ví dụ như quy định về khái niệm văn bản pháp luật trong Dự Luật này, nó xác định một nội hàm của khái niệm văn bản pháp luật, phạm vi các văn bản là văn bản pháp luật, quy định một cách hiểu thống nhất). Có quan điểm cho rằng, văn bản pháp luật không chỉ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành mà có thể do người có thẩm quyền ban hành. Có quan điểm cho rằng văn bản pháp luật không chỉ do cơ quan nhà nước (hoặc người) có thẩm quyền ban hành mà có thể do các cơ quan nhà nước (hoặc người) có thẩm quyền phối hợp ban hành…
Như vậy, hiện nay, trên thế giới, cũng như ở Việt Nam khái niệm văn bản pháp luật còn chưa có cách hiểu thống nhất, chưa có một cách hiểu nào có thể cho là đầy đủ, rõ ràng, chặt chẽ. Trong khi đó, Dự thảo Luật lại quy định văn bản pháp luật theo hướng có nội hàm như văn bản quy phạm pháp luật, hay nói cách khác là dùng khái niệm văn bản quy phạm pháp luật để làm khái niệm văn bản pháp luật, điều này thể hiện sự gượng ép và làm cho khái niệm văn bản pháp luật chưa thật đầy đủ, chặt chẽ, chính xác. Mục đích của Dự thảo Luật là muốn thu gọn hình thức các văn bản pháp luật, giảm sự cồng kềnh, phức tạp của hệ thống pháp luật của nước ta như hiện nay nhưng lại đưa khái niệm rất trừu tượng, có nội hàm rất rộng là không phù hợp. Do đó, để bảo đảm chính xác, chặt chẽ, tương thích với tên gọi của Dự thảo Luật, có thể không cần quy định khái niệm văn bản pháp luật, đồng thời quy định phạm vi điều chỉnh theo hướng liệt kê (chỉ quy định nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành Luật, nghị quyết của Quốc
hội, Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định của Ủy ban nhân dân các cấp).
2. Về phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Luật
Để bảo đảm thực sự đầy đủ, chặt chẽ, tương thích với tên gọi của Dự Luật, có thể mở rộng phạm vi điều chỉnh, ngoài quy định về trình tự, thủ tục, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, còn quy định cả về trình tự, thủ tục, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc xây dựng, ban hành các văn bản pháp luật mang tính chủ đạo và văn bản pháp luật cá biệt. Tuy nhiên, trình tự, thủ tục ban hành mỗi loại văn bản rất khác nhau, nếu quy định chung trong cùng một luật sẽ gặp nhiều khó khăn, phức tạp, đòi hỏi phải có nhiều thời gian nghiên cứu và sự đầu tư về trí tuệ, công sức, nhân lực thỏa đáng, nếu với quỹ thời gian dành cho xây dựng Dự thảo Luật như dự kiến hiện nay sẽ hầu như không thể hoàn thành theo đúng kế hoạch.
Đồng thời, nếu mở rộng phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Luật sẽ không làm rõ được tính đặc thù, vai trò của quyền lập pháp và ủy quyền lập pháp của Quốc hội. Do đó, Dự Luật chỉ nên quy định về trình tự, thủ tục, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc xây dựng, ban hành các văn bản pháp luật chung (giống như văn bản quy phạm pháp luật mà Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 của Việt Nam đã quy định) thì việc thực hiện sẽ thuận lợi hơn, trên cơ sở hai luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, chỉ cần điều chỉnh về kỹ thuật, sửa đổi, bổ sung một số vấn đề cần thiết.
3. Về hình thức và thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật
Để phù hợp với Hiến pháp năm 2013 và nhằm thu gọn, giảm sự cồng kềnh, phức tạp của hệ thống pháp luật của nước ta, trong Dự Luật lần này quy định theo hướng không xác định hình thức một số văn bản (nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị – xã hội…) là văn bản pháp luật và không quy định thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước… Cách làm này là hợp lý, vì sẽ làm cho hệ thống pháp luật gọn nhẹ, dễ tiếp cận, dễ áp dụng, dễ tuân thủ và đương nhiên sẽ tiết kiệm được tiền của của Nhà nước và nhân dân.
Tuy nhiên, cũng cần cân nhắc việc không quy định thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã, vì thực tế các chủ thể này vẫn cần ban hành văn bản pháp luật để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương, quyết định các vấn đề ở địa phương do luật định, trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa mỗi cấp chính quyền địa phương, theo như Hiến pháp năm 2013.
Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là kế hoạch mang tính định hướng cho phát triển lập pháp. Trên thế giới, một số nước có xây dựng chương trình xây dựng luật (Trung Quốc, Azebaizan, Kyrgystan…), một số nước không xây dựng chương trình xây dựng luật (Cộng hòa Pháp, Canada…). Như vậy, trên thế giới không có một nguyên tắc bắt buộc nào về việc phải xây dựng chương trình xây dựng luật hoặc không phải xây dựng chương trình xây dựng luật, mà tùy thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh, mỗi một quốc gia sẽ tự quyết định về cách thức xây dựng luật của mình cho phù hợp.
Ở Việt Nam hiện nay, cách thức xây dựng pháp luật theo quy định hiện hành phải có Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội, được xây dựng trên cơ sở đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ. Đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng đương nhiên đã là những định hướng, kế hoạch lớn, lâu dài về xây dựng Đảng và đất nước, trong đó có định hướng xây dựng hệ thống pháp luật (ví dụ như Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 24-5-
2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020). Cách xây dựng pháp luật này vẫn đang được đánh giá là tốt, hệ thống pháp luật nước ta đang ngày một đầy đủ, hoàn thiện hơn, phát huy hiệu lực, hiệu quả cao. Do vậy, việc xây dựng pháp luật ở nước ta vẫn cần phải có Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ và chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội.
5. Về quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo văn bản
Dự thảo Luật quy định tách bạch giữa quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, quy trình xây dựng chính sách được thực hiện, thông qua hoặc phê duyệt trước khi soạn thảo văn bản pháp luật. Thực tế hiện nay, quy trình lập pháp của nhiều nước phát triển trên thế giới rất khoa học, chặt chẽ, kỹ lưỡng, chuyên nghiệp, chú trọng đến hình thành, phân tích chính sách trước khi soạn thảo văn bản luật và rất tốn kém. Quy trình xây dựng chính sách các nước này thường do Chính phủ (thể hiện chính sách của Đảng cầm quyền) thực hiện trước khi soạn thảo văn bản luật, việc soạn thảo văn bản luật là do những cơ quan soạn thảo rất chuyên nghiệp, độc lập, có tính chuyên môn cao.
Do đặc thù của hệ thống chính trị nước ta chỉ có duy nhất một Đảng cầm quyền, quy trình lập pháp hiện hành không tách bạch giữa quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo văn bản pháp luật. Trên cơ sở đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ việc hình thành, đề xuất chính sách cụ thể được tiến hành đồng thời với việc soạn thảo văn bản pháp luật. Sau khi Dự thảo Luật được Quốc hội xem xét, cho ý kiến, Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan chịu trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức việc nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo Luật. Do đó, cơ quan soạn thảo, trình Dự án Luật không có trách nhiệm bảo vệ Dự thảo Luật do mình trình đến khi được Quốc hội thông qua, cũng có nghĩa là chính sách đề xuất ban đầu có thể được điều chỉnh, bổ sung, thay đổi bởi các cơ quan khác. Cách làm này phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh nước ta, không tốn kém, vẫn được đánh giá là tốt, chưa có vướng mắc. Mặt khác, về lý luận cũng như trên thực tế rất khó phân biệt giữa quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo văn bản, vì chính sách là nội dung, là hồn, cốt, là ý chí của Nhà nước (pháp luật), còn văn bản pháp luật chỉ là hình thức thể hiện của chính sách.
Bên cạnh đó, nếu xây dựng, thông qua hoặc phê duyệt chính sách xong mới soạn thảo văn bản pháp luật thì nhiều khi chính sách đã trở lên lạc hậu, không đáp ứng tính kịp thời đòi hỏi của đời sống xã hội.
6. Về trách nhiệm của cơ quan trình
Dó đó, thiết nghĩ để phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh nước ta, Dự thảo Luật nên giữ quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo văn bản pháp luật như quy định về quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.
Dự án Luật, pháp lệnh trong quá trình chỉnh lý Dự thảo Luật, pháp lệnh Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành quy định giao cho cơ quan thẩm tra của Quốc hội chủ trì phối hợp với cơ quan trình dự án, các cơ quan hữu quan chỉnh lý các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết sau khi lấy ý kiến Quốc hội. Quy định này là phù hợp với vai trò của Quốc hội là làm luật và sửa đổi luật; bảo đảm chất lượng, số lượng các dự án luật; đồng thời, cũng tăng cường vai trò, trách nhiệm của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội trong công tác lập pháp, góp phần thể hiện đầy đủ nhất ý kiến các vị đại biểu Quốc hội, khắc phục tình trạng cục bộ, lợi ích nhóm trong hoạch định, ban hành chính sách, pháp luật. Mặt khác, thực tiễn lập pháp thời gian qua cho thấy, cách làm này cũng không hạn chế vai trò của cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết, đồng thời, cách làm này vẫn được đánh giá là tốt, số lượng và chất lượng luật, pháp lệnh, nghị quyết được ban hành đã được nâng lên rất nhiều.
Dự thảo Luật nên tiếp tục quy định giao cho cơ quan thẩm tra của Quốc hội chủ trì phối hợp với cơ quan trình dự án, các cơ quan hữu quan chỉnh lý các dự án luật, pháp lệnh sau khi lấy ý kiến Quốc hội, như Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.
Dự thảo Luật quy định Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao có quyền không áp dụng quy định cụ thể trong văn bản pháp luật của Bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân có nội dung trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Về cơ chế xử lý các văn bản pháp luật trái với các văn bản pháp luật của cơ quan cấp trên, trong đó có Hiến pháp, Hiến pháp năm 2013 đã quy định: Quốc hội có thẩm quyền bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội (khoản 10 Điều 70); Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thẩm quyền đình chỉ thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội bãi bỏ; bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao,
Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (khoản 4 Điều 74); Chủ tịch nước có thẩm quyền đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh (khoản 1 Điều 88); Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; đình chỉ việc thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ương trái Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ (khoản 4 Điều 98).
Do đó, để bảo đảm tính thống nhất, tránh sự tùy tiện trong việc giải thích, áp dụng pháp luật và phù hợp với Hiến pháp, không nên quy định Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao có quyền không áp dụng quy định cụ thể trong văn bản pháp luật của Bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân có nội dung trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
Ths. Nguyễn Uyên Minh(Ban Nội chính Trung ương)
Cập nhật thông tin chi tiết về Những Vấn Đề Mang Tính Nguyên Tắc Trong Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật trên website 2atlantic.edu.vn. Hy vọng nội dung bài viết sẽ đáp ứng được nhu cầu của bạn, chúng tôi sẽ thường xuyên cập nhật mới nội dung để bạn nhận được thông tin nhanh chóng và chính xác nhất. Chúc bạn một ngày tốt lành!